6. Um pobre gigante

Cenário econômico no contexto educacional

Apesar de figurar entre as 10 maiores economias mundiais, o Brasil é um país pobre. Seu PIB per capita (US$ 9,126) de 2018 está na 75ª posição no ranking mundial, logo atrás do México (US$ 9,614) e 19% abaixo da média mundial (US$ 11,368).

Se comparado com os vizinhos sul-americanos, em termos de PIB per capita, o Brasil está atrás do Uruguai (US$ 17,379), Chile (US$ 16,143) e também da Argentina (US$ 10,667) com a diferença de que os dois primeiros aumentaram em 2,5% e 6,7% respectivamente, enquanto a Argentina despencou 26% de um ano para o outro. O Brasil teve uma redução de 8% no seu PIB per capita em relação a 2017 (Banco Mundial, 2019).

Fora de padrão para o seu nível de desenvolvimento o Brasil gasta, tributa e se endivida como se fosse um país rico.

Gráfico 31 | Fonte: Banco Mundial e Tesouro

De 1998 a 2015 — ano em que o país apresentou grave recessão — a despesa primária do governo federal passou de 14,8% para 19,3% do PIB, um crescimento equivalente a 30,4%. Até a crise fiscal responsável pelo pior biênio econômico do país (2015 – 2016), aumentavam-se os gastos públicos acima da inflação, uma vez que os mesmos eram sempre cobertos pelo aumento de carga tributária ou dívida pública, conforme apontado na primeira edição do Instituto Millenium Analisa, que abordou a Previdência no Brasil.

É nesse contexto que a rubrica orçamentária educacional recebe aumento real de 299% em seu orçamento e que é aprovado o Plano Nacional da Educação, Lei 13.005/2014, estabelecendo meta de investimento de 10% do PIB para educação em 2022, sendo ela 7% para 2019.

Indiscutivelmente, os maiores recursos da despesa primária da União são direcionados à Previdência Social, já apontado na primeira edição do Instituto Millenium Analisa como uma política geradora de desigualdade social.

Gráfico 32 | Fonte: Eight Data Intelligence com dados do Tesouro

No entanto, em parâmetros internacionais, o Brasil investe em educação cerca de 6% do PIB, acima do que investem países ricos, cujo desempenho educacional é superior, como será detalhado mais adiante. A mediana do gasto do Brasil em educação está acima do que investe União Europeia, Estados Unidos e os membros da OCDE.

Gráfico 33 | Fonte Eight Data Intelligence com dados do Banco Mundial

Em termos históricos, esse aumento se confirma. Tanto a série temporal (mediana) quanto o Boxsplot (em gasto total) explicitam que o Brasil – da década de 70 em diante – gastou em Educação mais do que a média e a mediana mundiais, acima da França, dos países da OCDE e da União Europeia. O Education at a Glance, estudo da OCDE divulgado em setembro de 2019, estima que, no Brasil, o investimento per capita no ensino superior é apenas 11% menor do que investem os países da OCDE (U$ 14,2 mil em relação aos U$16,1), que têm PIB per capita em média quatro vezes maior do que o brasileiro.

No entanto, ainda investe em média 3,7 vezes mais no ensino superior do que na educação básica, sendo que o terceiro grau representa apenas 11% do total de alunos do país (8,5 milhões). Outro ponto é que as universidades públicas, conforme já apontado, estão em sua maioria distantes das regiões do país onde há maior vulnerabilidade social.

Mapa 12 | Investimento em Educação no Mundo. Fonte: Eight Data Intelligence com dados do Banco Mundial

6.1 A emenda 95 ameaça os investimentos em educação?

O orçamento público no Brasil tem vinculações, rubricas, que obrigam o gasto público a ser destinado para determinadas áreas. Do orçamento dos estados e municípios entre 20% e 25% das receitas de impostos são destinadas à Educação, o que sempre fez os gastos locais serem até três vezes maiores do que o gasto da União em Educação.

Atualmente, a Emenda 95, que limita o crescimento da despesa global à inflação do ano anterior, não apresenta riscos para o investimento educacional.

Ao contrário, a medida tem efeito de fazer a sociedade ter um encontro marcado com a realidade: a de que é preciso fazer escolhas. Se todos, de fato, entendem a importância da educação não haverá dificuldades em aprovar cortes de privilégios em determinados setores ou promover amplo programa de desestatização de algumas de suas mais de 130 empresas estatais[1]. Sem contar que aumentos na carga tributária, na dívida pública ou na inflação teriam peso significativo para os mais pobres.

A Emenda 95, ou Emenda do Teto, não representa corte ou congelamento de gastos e é aplicada apenas aos gastos federais, de modo que não se aplicam ao Fundeb, Fies e Prouni (que são renúncias tributárias), nem mesmo aos gastos estaduais e municipais — em média, três vezes maiores do que os federais.

Tal medida corrobora para o ajuste fiscal, que é sim positivo para o setor educacional, pois limita um efeito em cascata: o desequilíbrio fiscal pressiona os juros para cima, prejudicando a dívida pública e, consequentemente, comprometendo o orçamento do governo para políticas públicas.

6.2 Impostos

Do ponto de vista fiscal, o Brasil possui uma carga tributária de 33,58% (Tesouro, 2019), muito próxima à de países desenvolvidos, e 21,6% acima da média dos países em desenvolvimento. Mesmo assim, o país não consegue gastar menos do que arrecada em impostos, gastando cerca de 9% do PIB, o chamado déficit nominal.

Conforme analisado na primeira edição do Instituto Millenium Analisa, há uma regressividade: 49% (15% do PIB) da carga tributária incide sobre impostos indiretos (bens e serviços), que serão repassados nos preços. Por exemplo: o ICMS, imposto que mais arrecada no país, é obrigado a repassar 4% para as universidades estaduais. Ainda assim, tanto os estados quanto as universidades estaduais, mantêm um gasto com folha de pagamento de pessoal significativo. O limite de gastos com folha definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal é de 49% do total da arrecadação.[2]

Em resumo, os mais pobres consequentemente são os mais penalizados por esse cenário. Proporcionalmente, o Estado brasileiro arrecada mais da população de baixa renda.

EstadoGasto com pessoal *(%) em relação à arrecadação
Rio de Janeiro (RJ) 57.3
Tocantins (TO) 55.0
Acre (AC) 53.9
Minas Gerais (MG) 50.0
Santa Catarina (SC) 49.7
Mato Grosso do Sul (MS) 49.0
Roraima (RR) 49.0
Pernambuco (PE) 49.0
Alagoas (AL) 48.6
Amazonas (AM) 47.8
Piauí (PI) 47.7
Mato Grosso (MT) 47.7
Sergipe (SE) 47.7
Paraíba (PB) 47.4
Rio Grande do Sul (RS) 46.5
Distrito Federal (DF) 46.1
Paraná (PR) 45.1
Pará (PA) 45.1
São Paulo (SP) 43.4
Rondônia (RO) 43.3
Espírito Santo (ES) 43.3
Bahia (BA) 43.1
Amapá (AP) 42.7
Ceará (CE) 42.5
Maranhão (MA) 41.4
Rio Grande do Norte (RN) 41.2
Goiás (GO) 39.3

6.3 Nível de desenvolvimento importa

Esse breve cenário é essencial para se entender o investimento e o desempenho educacional. Os recursos para o sistema educacional não representam necessariamente uma parte do que o país gera em termos de riqueza ou do que o Estado arrecada por meio de impostos. É uma parte que depende desses dois grandes mecanismos, e não pode ser enxergada à parte deles, apesar de sua reconhecida importância.

Diante disto, se a Educação não se encaixa na definição de Bem Público (ou seja: seu custo marginal é diferente de zero), isso significa que a política educacional é dependente de investimento. No entanto, antes de sugerir o quanto se deve investir, é essencial levar em conta o nível de desenvolvimento do país, a fim de evitar comparações espúrias e para não exigir que o Brasil assuma compromissos que estão além de sua capacidade real.

O estabelecimento de objetivos inatingíveis não passa de mera carta de intenções, algo completamente diferente do estabelecimento de metas.

Além disso, a atual situação fiscal do país exige, antes de tudo, uma gestão eficaz do que já é investido já que o país gasta em educação o mesmo – ou mais – do que gastam países ricos, que têm renda per capita entre duas e três vezes maior do que a brasileira.

Mapa 13 | Fonte: Eight Data Intelligence com dados do Banco Mundial

É preciso ter em mente que quaisquer aumentos de despesa, inevitavelmente, impactam a carga tributária ou desequilibram gastos em outros setores. Exige, portanto, alto grau de diálogo e transparência com toda sociedade.

6.4 Orçamento do Ministério da Educação

Para aprofundar o diagnóstico, é necessário abordar o orçamento destinado ao setor em que se baseia esta análise. A partir dos dados divulgados pelo Governo Federal, é possível observar a previsão de alocação de recursos no Ministério da Educação (MEC).

Gráfico 34 | Fonte: Eight Data Intelligence com Dados Abertos – Brasil

Esta análise irá considerar as maiores rubricas, em geral três de cada nível de profundidade que fazem parte da peça orçamentária do MEC. As informações disponibilizadas pelo governo permitirem explorar níveis de granularidade e abrangência superiores. No entanto, seria necessária uma análise à parte e totalmente dedicado ao assunto, e que não é o objeto desta.

6.4.1 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)

A primeira e mais importante destinação do orçamento é para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Esse fundo é tido como um dos alicerces do Ministério e tem como suas maiores responsabilidades a gestão do FIES (Fundo de Financiamento Estudantil) e do FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação). Não à toa, dada a complexidade das ações vinculadas, essas acabam sendo as principais destinações de seu orçamento.

Vale também destacar que o FNDE também tem apresentado uma redução no orçamento próprio ao longo dos últimos cinco anos. Pode se observar que a tendência de queda é reflexo de uma nova visão acerca das prioridades do Ministério.

Gráfico 35 | Fonte: Eight Data Intelligence com Dados Abertos – Brasil

Nota-se que em 2014 grande parte do orçamento do FNDE ainda era dominado predominantemente pelo FIES (Lei número 10.260 de 2001).

Gráfico 36 | Fonte: Eight Data Intelligence com dados do MEC

Embora ainda tenha grande relevância no orçamento, é nítida a tendência de redução adotada no FIES nos últimos anos, a ponto de ter seu posto como principal ação da entidade em termos orçamentários ser ocupado pelo FUNDEB.

Gráfico 37 | Fonte: Eight Data Intelligence com dados do MEC

De forma sucinta, é possível inferir que nos últimos anos a agenda política tem se voltado mais para o setor da Educação Básica e, de certa forma, o orçamento antes destinado a programas de fomento à graduação ou à academia passou a ser redirecionado para etapas anteriores da formação educacional do cidadão.

Por fim, a transferência que figura como o terceiro maior gasto da série histórica estudada é uma destinação obrigatória oriunda da Lei 9.424 de 1996. Trata-se do Salário-Educação, previsto no art. 212, § 5º, da Constituição Federal de 1988.

6.4.2 Unidades com vínculo direto

Para aprofundamento acerca da destinação orçamentária sob a rubrica de Unidades com vínculo direto é importante verificar tanto as informações apresentadas pelo gráfico (que reflete a distribuição sob o prisma das ações governamentais contempladas) como a tabela que aponta as informações das subfunções, sendo essa última informação a de maior granularidade.

Gráfico 38 | Fonte: Eight Data Intelligence com Dados Abertos – Brasil

Até 2018 a dotação orçamentária para as unidades com vínculo direto não apresentava números expressivos. Tanto é verdade, que, no gráfico apresentado anteriormente, a linha verde que representa essa verba se confunde com as demais em períodos anteriores. A partir de 2019, houve uma ascendência no gasto programado.

Tabela 12 | Fonte: Eight Data Intelligence com Dados Abertos – Brasil

Em princípio, pode parecer que houve um súbito aumento no gasto público sem grandes explicações. No entanto, ao analisar a peça orçamentária na sua integralidade, verifica-se que ocorreram realocações de despesas perenes. Em especial, destacam-se as despesas relacionadas à ação ‘Ativos Civis da União’, que passaram a fazer parte do grupo macro das ‘Unidades com Vínculo Direto’. Concomitantemente também foi criada uma reserva para contingenciamento fiscal, incorporada ao mesmo grupo.

Pelas situações já descritas, mostra-se evidente e necessária uma análise do orçamento em sua totalidade para que sejam emitidas conclusões robustas e substanciais. A análise incompleta pode levar a interpretações equivocadas e comprometer a relevância da argumentação.

  • Subdivisão das verbas destinadas às Unidades com vínculo direto.
  • Os servidores civis da união compõem grande parte dessa peça orçamentária. Não houve um acréscimo “do nada”. Mudaram a rubrica que contemplava esse orçamento. Nos anos anteriores era alocado em outro item.
  • Reserva de contingência (contingenciamento).
  • Junto com a rubrica dos ativos civis da união, também foi incorporada ao orçamento das Unidades com vínculo direto a parcela de contribuição para a previdência dos servidores federais.
  • Gasto constante, porém expressivo do apoio a residência em saúde.
  • Reestruturações de cargos possuem custo expressivo.
  • Reestruturação de instituições de ensino superior possuem gasto expressivo e apresentavam tendência de crescimento

6.4.3 Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)

Gráfico 39 | Fonte: Eight Data Intelligence com Dados Abertos – Brasil
Tabela 13 | Fonte: Eight Data Intelligence com Dados Abertos – Brasil
  • Subdivisão do orçamento da fundação CAPES
  • Expressiva redução no número de concessão de bolsas de estudo no ensino superior, desde 2015.
  • Constantes oscilatórias na concessão de bolsas de apoio a educação básica e acesso à informação científica e tecnológica.

[1] […] A partir da base de dados do Sistema de Informação das Estatais – SIEST o total de 133 empresas estatais federais ativas estão sob a coordenação e governança da SEST […]. EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS (10ª Edição), Boletim das; SEST, Ministério da Economia; 1º de agosto, 2019; p.4

[2] […] Limite máximo legal para o poder Executivo, definido na Lei da Responsabilidade Fiscal, é de 49%,
sendo: a. Limite de alerta = 90% do máximo (=44,1%); b. Limite de prudência = 95% do máximo (= 46,55%) […]
INSTITUIÇÃO FISCAL INDEPENDENTE (IFI);